2004年中国民航改革发展和行业管理新思路 |
进入改革深水区的中国民航，2004年将在新旧体制并存的环境下应对日益凸显的各种矛盾，并力求通过深化改革和扩大开放加速行业的转轨进程。新形势下，民航总局"抓""放"结合、重视市场和法治的行业管理新思路尤为值得关注
今年中国民航例行的年 度工作会议传递出不同以往的新鲜气息：民航将以更加市场化、法治化的管理思路，推动行业向新的体制机制加速转轨。这次会议，以及岁末年初相继召开的民航总局党委扩大会议、民航航空安全工作会议和杨元元局长记者招待会，共同勾勒出2004年中国民航改革发展及行业管理的大致图景。
民航改革走向纵深
始于2002年1月的新一轮民航管理体制改革，经过近两年的快速推进，目前已接近尾声，并即将打响深化改革的攻坚战。
2003年，民航改革的重心从"重组"转移到"下放"，从搭建框架过渡到整合细化。尽管一度因"非典"疫情而受到耽搁，但民航改革依旧取得显著进展。一年中，民航完成了总局机构调整和地区管理局机构改革；除个别省份外，初步完成省（区、市）民航行政管理体制改革，大部分民用机场下放地方；公布了民航国内航空运价改革方案并召开听证会；选录了第一批空中警察。总体来看，目前已基本完成《民航体制改革方案》规定的各项改革任务，政企、政资分开的行业新格局已具雏形。
以上改革在2004年仍将继续，并计划在第一季度全面完成。今年民航改革的主要内容是，推进机场属地化改革，完善空管体制，实施民航科研单位和民航协会改革。此外，民航企业体制机制的市场化变革再度被推向前台，成为改革重点。其主要思路是，有条件的民航企业，将推行多种形式的产权制度改革，实行投资主体多元化；机场将建立新型管理模式，逐步从直接经营型向管理型转变；航空公司与机场的分工、权益将通过试点和立法进行调整，前者有望获得更大的自主选择权，而后者将得到更多的定价自主权。
如果说民航第一季度的改革是在"扫尾"，那么此后的工作重点将是"深化"和"攻坚"。随着改革的推进，民航长期以来根深蒂固的症结，各方利益主体间的矛盾，以及新旧体制间的各种冲突将更加凸显，成为深化改革中难以避免的障碍。以机场属地化改革为例，试点阶段中，个别地方政府和民航当局曾在机场优质资产的分割上相持不下，一度令试点工作几近停滞。而机场下放后，巨额债务，大量亏损，建设资金紧缺，地方保护主义干扰等等问题都将横亘在前，令后续改革面临更大难度。
此外，改革后，以往民航"一统天下"的高度集权式一体化管理体系被打破，特别是航空公司与政府部门脱钩、机场下放到地方后，各自成为相对独立的市场主体，飞行、维修、空管、机场、油料等紧密相连的环节容易出现脱节甚至利益冲突，对维护民航的系统性带来极大挑战，也为改革走向纵深增加了相当难度。
由此来看，进入改革深水区的中国民航，在后面的航行中，将遇到更多的险滩暗礁。
可喜的是，民航主管部门已经意识到，进一步推进改革，除完善新的管理体制外，要更加注重制度、机制的重构和创新，重视法治力量的发挥。为此，大到统领全局的《民航法》，小到某一部门的具体规定，民航大量的法律规章、规范性文件正在修订或起草中。民航此举的目的在于，法规先行，边破边立，利用法治手段为深化改革保驾护航。
强化安全监管
放宽经济性管制
民航2004年的工作部署中，对安全监管的大力加强与对经济性管理政策的大幅放宽形成鲜明对照，标志着职能转变中的行业主管部门，在自我定位及促进行业体制转轨方面，朝着法治化、市场化的方向迈出了重要一步。
近几年来，民航安全工作经历波折后获得显著改进。2002年"5·7"事故以来，民航实现连续安全飞行303万小时，创造了新的连续安全飞行记录。2004年，民航安全将乘势而进，力争实现运输飞行和空防安全年。
不过，行业当前的强劲复苏，新旧体制的并存交替，以及国际国内形势的日趋复杂，都为今年的民航安全工作带来重压，实现2004年的安全目标并不轻松。
与往年相比，民航2004年的安全标准明显提高，行业主管部门的安全监管职能显著增强，且更加重视各项举措的落实。值得关注的是，为适应改革后的新形势，民航总局今年首次明确了安全监管的范围和监管责任，确定"联合审定、属地监督"的原则，强调企业对安全负责。在监管方式上，将主要运用法律和经济手段，实行事前审定许可、事中监督检查、事后调查处罚。此外，民航将加快航空安全管理网络的建设，用科技手段促进安全管理水平的提高。
强化安全监管的同时，民航对以往"紧抓不放"的经济性管理政策则大幅"放手"，多管齐下，促进统一开放竞争有序的民航市场体系的形成。这些放宽的项目包括：放松国内航线经营审批权；放宽市场准入；稳定现行运价幅度管理政策；调整大型机场起降时刻的管理办法，建立航班时刻公平分配程序与有效使用机制；继续整顿和规范市场秩序。
这些项目中，最为引人注目，对现行政策最具冲击力的是对市场准入的放宽。从即将出台的《国内投资民用航空业规定》及《关于加快发展国内航空货运业的意见》中，已经清晰地传递出民航降低市场门槛的信号。据悉，除三大航空运输集团和省会机场、重点旅游城市机场要保持国有资本控股外，小机场和小型民航企业对其他行业资本及民营资本将大幅放开，甚至有望完全放开。航空货运方面的放开幅度将更大：放松货运航空公司的准入限制；航空公司可在试点机场自由设立货运基地；全面放开货运的航线、航班、运价，改事前审批为事后监管；降低航空公司购买货机的标准和条件。
与放宽经济性管理政策相呼应，民航在扩大开放上也迈开大步，将分阶段实现航空运输市场和服务保障市场的基本开放。其主要举措包括，建立国际航线进入与退出的评审机制，改进国际航线经营权的分配，支持有条件和能力的航空公司发展国际航线运输。继续支持航空公司与外国航空运输企业进行代码共享、战略联盟和其他营销合作。
行业管理新思路
"抓""放"结合，促进开放，只是新时期中国民航行业管理思路的一部分。在2003年12月召开的民航总局党委扩大会议上，民航总局首次提出行业管理必须强化的"八个思路"，从更深层次和更广范围内勾画了民航主管部门的行业管理"新政"。
这八个思路概述如下：
一是维护国家利益、公众利益和企业利益并重的思路。这是行使行业管理职能的重要出发点。
二是努力为社会公众、航空运输企业、机场和其他企事业单位服务的思路。政府应该是服务型政府，是为社会公众和企业服务的。
三是依法行政的思路。政府是有限权力政府，政府机构遵循法律授权原则和法定程序原则。
四是民主决策、民主立法和政务公开、政务透明的思路。
五是市场机制建设要加快，宏观调控要加强，微观放活要坚决的思路。对民航来说，通过改革来强化市场机制的作用是当务之急。
六是以开放促改革促发展的思路。分阶段实现航空运输市场和服务保障市场的基本开放，消除市场准入方面的制度性障碍。
七是推进竞争、反对垄断，以公平竞争、合理竞争促进民航持续快速健康发展的思路。当前，在航空公司之间，主要要解决合理竞争的问题。解决办法只能是用市场的办法，通过法律进行规范而不是行政命令或指挥。
八是切实维护好行业系统性的思路。通过立法的手段，并更多地发挥市场机制的功能，来调整、协调航空公司、机场及民航其他企事业单位之间的相互关系、相互利益及发展速度。
业界普遍认为，以上八个思路，重视了法律制度的建设和市场力量的发挥，对于以往政府干预过多、人治胜于法治的中国民航而言，是个不小的进步。尽管这些思路仍有待完善，推行起来难度巨大，但民航改革发展和行业管理新图景的呈现，似乎离现实已不再遥远。 |
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